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    新發展理念:審查批準“十四五”規劃綱要的行動指南

    文章來源:中國人大網 發布時間:2021年02月19日 11:04:36 打印本頁 關閉 【字體:

      黨的十八大以來,習近平總書記創造性地提出了一系列新論斷,其中,關于“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念,科學地回答了新形勢下實現什么樣的發展、如何實現發展的時代之問,先后成為“十三五”規劃、“十四五”規劃的靈魂、綱領、主線、基本脈絡、戰略指引和根本遵循,也為全國人大依法審查批準“十四五”規劃綱要并監督其實施提供了行動指南。

      習近平總書記指出:“‘十四五’時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年,謀劃好‘十四五’時期發展十分重要。”“推動‘十四五’時期經濟社會發展,必須把新發展理念貫穿發展全過程和各領域,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。”

      依據憲法和法律規定,國民經濟和社會發展規劃、計劃由各級政府編制和實施,各級人大及其常委會審查批準并監督其實施。我們要堅持新發展理念,不斷提高貫徹和落實新發展理念的能力和水平,依法做好人大有關工作,為編制和實施好“十四五”規劃貢獻力量。

     

      1.按照新發展理念依法做好“十四五”規劃綱要審查批準工作,確保高質量審查、順利通過

      習近平總書記指出:“用中長期規劃指導經濟社會發展,是我們黨治國理政的一種重要方式。我們要著眼長遠、把握大勢,開門問策、集思廣益,把加強頂層設計和堅持問計于民結合起來,把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到規劃編制中來。”“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。好的方針政策和發展規劃都應該順應人民意愿、符合人民所思所盼,從群眾中來、到群眾中去。”“五年規劃編制涉及經濟社會發展方方面面,同人民群眾生產生活息息相關,需要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來,鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策。”“凡事預則立,不預則廢。我們要著眼長遠、把握大勢,開門問策、集思廣益,研究新情況、作出新規劃。”“要總結‘十三五’時期的發展成就和經驗,科學研判發展環境,深入研究總體思路和主要目標,準確把握重大戰略任務,提出深化改革開放重大舉措,前瞻性謀劃重大風險應對預案。”

      在依法審查批準“十四五”規劃和2021年計劃的過程中,要充分發揮全國人大代表的特點優勢,聚焦目標任務,堅持問題導向,深入開展調查研究,摸清真實情況,科學研究論證,反映社會訴求,為制定好“十四五”規劃獻計出力。

      一要對照十九屆五中全會《建議》對計劃編制指導方針進行討論。人大審查批準規劃綱要,應當看指導思想、編制原則是否符合黨的路線、方針和政策。具體包括:政府關于規劃綱要草案的說明中,對形勢的分析是否科學,對經濟和社會發展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分,草案所提出的任務和發展目標是否切實。

      二要對體現和反映新發展理念的指標體系進行研究。計劃指標體系是動態的,總是隨著時代變化而不斷發生變化。五年規劃包括預期性指標和約束性指標,“十三五”規劃綱要提出12項預期性指標,13項約束性指標,分為經濟發展、創新驅動、民生福祉、資源環境。年度計劃主要是《國民經濟和社會發展計劃總表)》(“計劃大表”)和《政府預算內投資計劃》(“計劃小表”),2020年“計劃大表”提出62項指標,計劃小表提出9項指標。近些年來,各級人大把增長速度、就業水平、物價指數等3項預期指標作為審查批準的重點。十九大和十九屆五中全會提出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”,這就需要研究調整或修改現有指標體系,如增加“科技貢獻率”“全要素生產率”“投入產出效率”“土地利用率”“能源利用率”“政府債務率”“收入倍差率”“基尼系數”“恩格爾系數”,從“重視數量”轉向“提升質量”,從“規模擴張”轉向“結構升級”,從“要素驅動”轉向“創新驅動”,完善體現和反映新發展理念的指標體系。

      三是對宏觀調控政策是否符合新發展理念進行審查。在市場經濟條件下,我國實施發展計劃的宏觀調控政策包括經濟手段、法律手段以及必要的行政手段。在實踐中,最主要的是財政政策、貨幣政策、產業政策、社會政策。我們要把新發展理念貫徹到審查的全過程和各方面,不僅對財政收支、減稅降費、重點支出、轉移支付、政府債務、貨幣增長、貸款增長、社會融資規模、利率匯率、外匯儲備及其運用等進行重點審查,而且對產業結構政策、產業發展方向、科技政策、區域布局政策、環境政策、人口政策、勞動就業政策、收入分配政策、社會保障政策等進行重點審查。

     

      2.按照新發展理念依法參與專項規劃和區域規劃的編制工作,推動“十四五”規劃綱要落地生根。

      新中國成立之后,我國建立并連續實施了國民經濟和社會發展中長期計劃和年度計劃。改革開放以來,五年計劃開始轉變為五年規劃綱要(主要解決“干什么”),

      同時逐步完善專項規劃(主要解決“怎樣干”),健全區域規劃、城鄉規劃、土地利用規劃(主要解決“在哪里干”),探索建立中期財政規劃(主要解決“靠什么干”),逐步形成了國家規劃體系。

      十九大明確提出“發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。2018年11月,中共中央、國務院頒布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,要求“建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市縣各級規劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。

      貫徹新發展理念,需要更好地發揮國家規劃體系的作用。依據法律規定和工作慣例,各級人大及其常委會要積極參與專項規劃、區域規劃、空間規劃、中期財政規劃的編制工作,積極探索“多規融合”“多規合一”,促進國家中長期規劃橫向之間無縫銜接,上下級規劃之間縱向協調,不斷增強科學性、民主性,推動國家中長期規劃一張藍圖畫到底,一屆接著一屆干,促進經濟高質量發展。

      一要按照新發展理念依法參與專項規劃編制工作。專項規劃主要以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃,重點解決“怎么干”,基本上限于關系國民經濟和社會發展大局、需要政府審批和核準重大項目以及安排國家投資數額較大的領域,這項工作需要加強。

      二要按照新發展理念依法參與區域規劃、空間規劃的編制工作。區域規劃是以跨行政區的特定區域為對象編制的規劃,重點解決“在哪里干”。“十四五”時期,比較重要的區域規劃,除了京津冀協同發展、長江經濟帶發展,還包括長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展,以及雄安新區、海南自貿港建設等。這項工作也需要加強。

      三要按照新發展理念依法參與籌劃決定重大工程項目。十九屆五中全會《建議》第五部分第19項任務中提出,“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發、星際探測、北斗產業化等重大工程”。這其中一些工程的投資規模有可能超過長江三峽工程,特別是“雅魯藏布江下游水電開發”工程還可能引發國際河流爭議,更有必要提前研究,比照長江三峽工程,適時安排全國人大會議討論決定。

     

      3.“善于通過改革和法治推動貫徹落實新發展理念”,為“十四五”規劃綱要實施提供法治保障。

      習近平總書記提出:“堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展,是關系我國發展全局的一場深刻變革。”“貫徹落實新發展理念,涉及發展觀念轉變和知識能力提升,也涉及利益關系調整和體制機制創新。”“貫徹落實新發展理念,必須發揮改革的推動作用、法治的保障作用。”“要深入分析新發展理念對法治建設提出的新要求,深入分析貫徹落實新發展理念在法治領域遇到的突出問題,有針對性地采取對策措施,運用法治思維和法治方式貫徹落實新發展理念。”

      十九屆五中全會《建議》提出一系列立法任務,初步統計至少有9處具體立法項目,包括:“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“完善重要領域國家安全立法”“健全促進和保障境外投資法律”“健全自然資源資產產權制度和法律法規”“促進內外貿法律法規、監管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫認證認可等相銜接”“加強涉外法治體系建設”“健全國家安全法治體系”“完善促進中小微企業和個體工商戶發展的法律環境和政策體系”“強化綠色發展的法律和政策保障”。另外,在“十四五”規劃綱要實施過程中也需要制定和修改有關法律。我們在立法工作中一定要深入貫徹新發展理念,善于運用立、改、廢、釋手段,依照新發展理念的整體性和關聯性進行系統設計,充分發揮立法職能,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,不斷提高立法質量和立法工作效率,為“十四五”規劃綱要實施提供法治保障。

     

      4.依法把新發展理念貫徹落實到人大監督工作中,推動“十四五”規劃綱要落到實處。

      十九屆五中全會《建議》明確要求,“把新發展理念貫穿發展全過程和各領域,構建新發展格局,切實轉變發展方式,推動質量變革、效率變革、動力變革,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。”習近平總書記提出:“要把新發展理念貫穿領導活動全過程,落實到決策、執行、檢查各項工作中,努力提高統籌貫徹新發展理念能力和水平,不斷開拓發展新境界。不能講得頭頭是道,做起來輕輕飄飄。”“要樹立正確政績觀,處理好穩和進、立和破、虛和實、標和本、近和遠的關系,堅持底線思維,強化風險意識,自覺把新發展理念貫穿到經濟社會發展全過程。”

      依據憲法和法律規定,國民經濟和社會發展規劃和計劃由各級政府實施,各級人大及其常委會監督其實施。監督法明確規定各級人大常委會的7種監督形式,我們要通過依法聽取和審議專項工作報告、計劃和預算的執行情況報告、審計工作報告,審查和批準決算,執法檢查,規范性文件備案審查,專題質詢,把新發展理念貫穿到人大監督全過程和各個方面,充分發揮人大監督職能,推動“十四五”規劃綱要提出的基本思路、發展目標、重大戰略、主要任務得到貫徹落實。

      一要強化對“十四五”規劃綱要約束性指標的監督。與預期性指標僅僅對經濟社會發展提出預測和引導不同,約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化政府責任的指標,具有法律效力。我們要把約束性指標作為監督五年規劃實施和年度計劃執行工作的重中之重。

      二要依據新發展理念改進五年規劃中期評估工作。按照監督法規定,五年規劃經人大批準后,在實施的中期階段,政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。經中期評估需要調整的,政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。截至目前,全國人大常委會先后聽取和審議過“十一五”“十二五”“十三五”規劃綱要中期評估報告,我們要依據新發展理念改進五年規劃中期評估工作,不僅繼續聽取和審議中期評估報告,還要研究把規劃年度實施評估報告納入備案范圍。

      三要依據新發展理念改進中期財政規劃管理。長期以來,我國一直實行年度預算體制,預算更多考慮年度收支問題,與國民經濟和社會發展五年規劃、專項規劃、區域規劃等中長期規劃銜接協調不夠。2014年8月,新修改的預算法規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”,引入中期預算框架,重點解決“靠什么干”。目前,各級政府開始編制三年滾動預算,豐富了國家中長期規劃體系。我們要結合聽取和審議預算執行情況報告,探索參與中期財政規劃的監督,推動中期財政規劃與“十四五”規劃綱要、專項規劃、區域規劃銜接協調。(本文作者為全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員 尹中卿)

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